檔案開放與轉型正義－－有關「政治檔案法草案」的幾點想法

薛化元（國立政治大學歷史學系暨臺灣史研究所合聘教授）

目前轉型正義的焦點集中在「政治案件」，因此轉型正義的立法架構就包括「政治檔案法」的立法。其中立法院透過委員連署，先提出了草案，而行政部門目前也在研擬行政部門的版本中。以下擬根據行政機關的草案構想，進行轉型正義落實問題的討論。

根據「政治檔案法草案」的立法說明，強調政治檔案的公開是當前政府重要迫切的目標，希望藉由建立完整的政治檔案管理及應用制度，及有效妥善保存政治檔案並促進政治檔案之研究與推廣落實轉型正義。就此而言，「政治案件」如果與「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例」規定受理的範圍一樣或是類似，其範圍就比「戒嚴法」規定解嚴後可以「上訴」的案件範圍小。此外，由於目前思考轉型正義的課題時，一般雖然注意到轉型正義是由非自由民主體制轉型到自由民主體制後，根據自由民主體制的價值，重新評價過去強人威權體制統治台灣期間所發生的相關政治案件，可是在當時政治案件是否全部以政治案件的形式呈現是首先最大的問題。

目前，檔案局草擬「政治檔案法草案」，有關政治檔案的定義主要是根據「促進轉型正義條例草案」與「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例」來制訂。因而界定所謂的政治檔案，是從1945年8月15日到1992年11月6日為止，有關二二八事件動員戡亂體制或因觸犯內亂罪外患罪、「懲治叛亂條例」或「戡亂時期檢肅匪諜條例」涉及的鎮壓、調查、偵查、追訴、通緝或執行之檔案。就時間斷限而言，涵蓋是基本上是沒問題的，不過，適用相關法規的政治案件，在定義上則有斟酌的空間。

站在戒嚴體制角度來看，原本「戒嚴法」規定在戒嚴時期因為軍事審判平民在解除戒嚴後可以依法向司法機關「上訴」，其中遭到軍法審判的案件中有相當多的，並非因為動員戡亂體制或者是觸犯內亂外患罪或是「懲治叛亂條例」與「檢肅匪諜條例」加以起訴或定罪，也就是說目前行政機關設定的政治檔案的定義，基本上所要進行轉型正義的範疇，比原本「戒嚴法」所規定解除戒嚴之後得以透過司法程序追尋的轉型正義範圍還要小，這是首先必須思考的第一個問題。

其次，台灣有許多著名的政治案件，基本上也不在目前行政機關設定的「政治檔案」的範疇內。首先以1979年12月10日發生的高雄美麗島事件為例，除了遭到軍法審判的8位重要領導人之外，其餘數十位移送司法機關審判者，基本上都不是根據內亂罪外患罪、「懲治叛亂條例」或「戡亂時期檢肅匪諜條例」起訴、審判的。換句話說，他們的案件基本上被排除在政治檔案或者轉型正義的範圍內。而戒嚴時期最著名的校園案件之一的台大哲學系事件，當事人不僅沒有根據內亂罪外患罪、「懲治叛亂條例」或「戡亂時期檢肅匪諜條例」被起訴，也不是透過司法體系侵害他們的人權。根據此一定義，台大哲學系事件的當事人，當然也就不是政治檔案中遭到鎮壓、調查、偵查、追訴通緝或執行的當事人。至於長期因為海外黑名單，返鄉權遭到侵害的當事人或政治人物，除非另外被依內亂罪外患罪、「懲治叛亂條例」或「戡亂時期檢肅匪諜條例」偵辦，否則同樣也不在轉型正義或是「政治檔案法」規範的範圍內。

此外，一般研究現代史的歷史學者常聽到的非常時期的案件（事件），包括曾經引起憲政爭議的總統府秘書長王世杰免職事件、台灣省主席吳國禎事件、香蕉大王吳振瑞的「金盤（金碗）案」、台灣省議會副議長林頂立案、民營唐榮鐵工廠收歸省營事件，也不在目前行政機關草擬法案的政治檔案範圍內。思考轉型正義時，如何納入這些案件檔案的開放問題，或許需要再審酌，才比較適當。

再者，基於轉型正義推動的檔案開放，在規定上必須比現行的檔案法、個資法或是政府其他管理檔案的辦法法規更為鬆綁，才能達到原本立法之目的。可是就個資而言，原本保障之對象僅限於存活之自然人，而「政治檔案法」部分對於檔案當事人（或是其繼承人）是否同意其隱私或私人文書(亦是政府檔案)有權利表示異議，一旦表示異議則開放部分便進行限制。而原本檔案當事人對於政治檔案中有關個人相關資料的敘述，應該得到請求加註個人意見附件存查。如此，檔案管理機關便必須事先清查，否則當事人如何知道哪些政治檔案中有提及他個人的相關資料，如此需要多少作業時間才能完成開放，是一個必須考量的重要問題，否則可能反而造成檔案開放的限制。

當然，台灣的檔案保存狀況和德國是截然不同，針對東德轉型正義所需的檔案，原本就是以集中保管的狀態存在，而台灣則有相當多的檔案是分散存放在各機關，而且基層單位也（曾經）存在不少。〔1〕制定檔案開放的規定，也必須思考各機關實際負責檔管人員的認知，避免出現理論與實際的嚴重落差，否則令法者以為是開放的規定，執行起來，便可能出現比立法前更保守的狀態。以二二八事件為例，直到今天仍有部會拒絕開放當時檢舉「受害者」的檔案，即為一例。至於前些時候受到各方批評，終於走入歷史的「微調課綱」，時至今日，會議紀錄乃至投票結果，也未能公開。社會記憶猶新的重大事件，經過人權團體一在爭取，都有嚴重的開放問題，歷史事件檔案的開放，自也必須思考如何才能落實。

整體而言，「政治檔案法」的立法構想，是為了促使檔案進一步開放，提供轉型正義釐清歷史真相、探究責任。因此，是否可以涵蓋「非常體制」或是威權統治下的侵害人權案件，是相當重要的。如果無法達到前述目的，或許根據「非常體制」或是威權統治存續的時間，做特別的法律規定，也是可以思考的方向。

參考資料
[1] 以二二八事件為例，彰化縣申請賠償的案例是晚近數量較多的，原因翁金珠擔任縣長期間，原本彰化縣警察局所有的二二八事件相關人士的檔案出土了。

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