吳宗謀（中央研究院法律學研究所助研究員）
一、行政院院長消逝，法務部部長長存
若非2017年3月24日舉行的憲法法庭言詞辯論（https://www.youtube.com/watch?v=nlPQhVzn9e4），注意現任法務部部長邱太三先生的人應該沒有現在這麼多。邱先生提及「我國數千年來…」與祖先牌位要寫「考考」或「妣妣」的發言不僅引來輿論的批評，前行政院院長林全更在同一天下午否認邱先生的發言代表行政院的立場。
奇怪的是，即使先遭到上司「切割」，日後又被司法院的釋字第748號解釋「打臉」，換言之邱先生在政治與法律上各遭遇一次挫敗，但先下台的卻是林先生。截至本文完稿為止，邱先生仍然在任。更奇怪的是，無論是反對黨、媒體或是民間團體，似乎也沒有人提出邱部長應該去職負責。
姑且不論「下台」適合哪一種人，以及到底是什麼責任的後果，至少「下台負責」在台灣社會的政治語言中有相對穩定的意義。人們分得出它與「了不起，負責！」差在哪裡。想必各界也贊同，行政院與所屬各部會隨著選舉更迭的政務官團隊成員，可能、且應該為了喪失政治上或個人的信用辭職。特別是如果部會首長的意見與行政院長顯然不同的時候，因為現行中華民國體制下的行政院是首長制而非合議制，除了涉及所謂國家安全大致方針的部會（內政部、外交部、國防部、財政部、經濟部與行政院大陸委員會）以外，行政院長獨享更換部會首長的權力。[1]形式上，行政院院長可以自己任免法務部部長。行政院院長更迭時，部會首長遞出辭呈也是慣例。當然，在政治實況中，這一項人事權力會隨著擔任行政院院長一職者與總統之間的關係、兩人各自的聲望、與政黨內部勢力關係等因素而有增減。此外，這類事件在外觀上往往是部會首長請辭，而不是由行政院院長提請總統免職。無論如何，在林先生否認邱先生的發言之前，應該所有人都同意：台灣的行政院院長可以讓法務部部長去職，但法務部長去職，卻未必能拖行政院院長下水。
近年有2位前法務部部長不是隨著內閣總辭，而是在任內因為承擔某一種形式的政治責任而比其他閣員早一步去職。2010年3月11日，前行政院院長吳敦義不贊同王清峰女士在行政院院會關於反對執行死刑的發言，據報他稱之為王女士的個人告白，同日深夜王女士辭職並立刻獲准。2012年9月6日，曾勇夫先生則是被控關說有關檢察官是否對柯建銘涉及全民電通案件的判決提起上訴，因而辭職，同樣是立刻獲准。
相較於理念衝突與政治鬥爭，中華民國政權下法務部部長親自參加言詞辯論，卻因為輸了憲法官司而請辭的例子，則是至今未曾發生過。官方紀錄上認為是首次到憲法法庭陳述意見的前法務部部長馬英九先生在釋字第392號解釋（有關檢察官的羈押權）作成後6個多月才感慨不知為何而戰，於是辭職。羅瑩雪女士在釋字第737號解釋（有關刑案被告律師在偵查中能否閱卷）作成的時候，可能因為誤解棒球規則，自稱已經在「9局下半」，因為解釋公布3週後總統交接、內閣總辭而卸任。附帶一提，唯一算是在憲法法庭勝訴的前法務部部長，是釋字第585號解釋（關於318槍擊真相調查委員會組織）中的陳定南先生。
二、行政一體或是依法行政？
然而，重視依法行政的朋友們可能會感到不安，如果行政院院長不贊同法務部部長的法律意見，後者不能只是謝謝指教，還可能必須辭職的話，聽起來是行政一體，然而是不是表示官大學問大，法律真的像月亮，初一十五不一樣？有前院長說白海豚會轉彎，法律也會嗎？如果像是釋字第748號的案例，憲法法院宣告法律違憲，該負責的究竟是法務部，是行政院，是哪一屆的立法委員，又或者是如同台灣的許多問題一樣，因為太多人可能得負責，所以沒有人要負責，都是歷史共業呢？負責任的前提是有自由。院長要是聽不進法務部部長的法律見解，行政院可以提案制定、修改或廢止法律，讓法院照著判決。如果國會支持，不就既民主又有法治，而且不必換法務部部長了嗎？這麼說來，是不是行政院院長才應該為法務部部長打輸官司負最終的責任呢？但是想必有懂得盱衡局勢、擁有政治手腕的朋友們會想到，拜託，一個行政院院長任內可能有很多件告政府的官司。就算只考慮釋憲案，輸了一件重要的案件就得讓行政院院長負責的話，「哪有那麼多人可派」？
但是話又說回來，如果法務部部長「會怕就好」，那法務部實際上的工作難道就是提供行政院院長想聽、但可能過不了法院那一關的法律意見嗎？這麼一來似乎不得不追問法務部存在的必要。為什麼行政權裡需要一個法務部來唱反調，但是這個部缺乏獨立性，既不是屬於司法院，也不是行政院下的合議制獨立機關，卻是隨著總統與國會選舉而換首長的機關呢[2]？一個法務部那麼大。報載王清峰女士辭職時還走了6層樓與部屬道別。難道不能只設1個或幾個行政院院長法律顧問，只要幾張桌子，大不了1間辦公室就好，以節省5.9層樓的公帑嗎？而且，不是還有一個比任命行政院院長與法務部部長都要「厚工」，必須經過國會同意，身分保障也比較好的檢察總長嗎？當然或許還有覺得只要讀得懂漢字就懂法律的中/華/國語文或經濟系法律組朋友們會質疑何必那麼麻煩；如果行政院院長只是需要知道在考試會拿高分、在法院比較容易勝訴的見解，有AI深度學習一下Ｏ台大、Ｘ政大的補習班講義，再定期更新就好了。
本文的目的並不是直接回答上面這些問題，而是希望從以下這一個觀察所得出發，協助讀者們自己去尋找、彼此討論、或是向政黨或公民團體詢問上述問題的答案。本文觀察到的是：包括目前的中華民國體制在內，所有西方式的治理體制──以下稱之為「國家」──的特色之一，就是法律事務部門具有比其他文化中的治理體制更高的重要性。這個重要性不僅是個歷史的產物，還有學者認為是「西方世界」的人類學問題。[3]許多西方的政府不能沒有法律專業人員，也存在著法律事務部門。雖然各國的升官圖都不完全相同，學法律（但不見得是成為律師或司法官）是許多西方社會中取得重要公職的踏腳石。然而，西方人卻難以簡單解釋這些法律事務部門怎麼樣才算做得好、有政績、或是KPI高。因此，法律事務部門的制度設計同時是觀察2個方向的窗口，既可以作為觀察非西方社會或政治體掌握西方式國家運作方式、或簡言之是觀察國家西方化的程度，同時也能觀察西方各個國家之間的差異。
讀者們沒走錯。這裡既非友站之一《菜市場政治學》（http://whogovernstw.org/）更非另一個友站《芭樂人類學》(http://guavanthropology.tw/)，而是如假包換的歷史學柑仔店（kám-á-tiàm）。因為這些制度往往是在實踐中逐漸形成，只有少數的例子是大霹靂式的立法，不將這些制度放在歷史中，無法進行觀察。本文將說明在西方式國家中法律事務的安排，可以大致分為集中與分散這2型；集中型似乎伴隨著巨大的官僚國家；但即使是分散型，也會繞道追求集中型的功能。這些法律事務工作，主要包括了草擬要向立法機關提出的法案 (本文簡稱RD = Rule Drafting)，制定行政機關有權自行頒布的命令與規則 (本文簡稱RM = Rule Making，並非專指美國行政法的術語)，以及在法院進行訴訟 (本文簡稱L = Litigation)。區分這些功能，有助於我們跨越職務名稱的障礙，並且避免想當然爾的類比。因為在每一個國家，進行這些工作的機關不只1個，不一定名叫法務部或司法部，這些機關的首長也不一定名為部長或大臣。
無分古今中外，東西南北，只要政府存續的時間夠長，累積了越來越多的規則（即使表現為散亂或不成文的慣例），任何政治體都不得不面對這些工作。在19世紀以後，各種變遷使得治理越來越複雜，對規則的一致性與系統性的要求越來越高。這些法律事務工作也就越來越重要。雖然許多政治體都得面對這些工作，西方政治體如果看起來「比較成功」，關鍵或許不是制度的外觀，而是數個世紀的法律教育累積出來的法律人人口規模。簡言之，笨蛋，問題在法學教育！
三、不死的國王與不中斷的司法
雖然作為治理體制的近代與現代國家出現得比較晚，法律在西方政治中的特殊重要性很早就表現在法律具有超越君主肉身的連續性。涉獵法理學的讀者想必都知道，H. L. A. Hart在其名著《法律的概念》中，對John Austin所謂「法律是主權者的命令」這個命題提出的第一個挑戰，就是原本在位的國王崩殂後，臣民為何要繼續服從其繼承人的統治。這個例子事實上來自經典的英國憲法議題。中世紀西方從羅馬法與教會法中學習到名器（或職務，dignitas）與享有者個人的區分。至遲13世紀起各地的法學者之間開始流傳名器永遠不死 (dignitas non moritur)。這樣的想法逐漸延伸到（天主）教會的宗座 (sedia)、神聖羅馬帝國的皇帝、以及各種團體 (universitas)。E. H. Kantorowicz主張，英國的法學者在16世紀成功地在英國憲法上用這個區分來解釋大寫的國王政治身分與小寫的國王肉身。由於英國的國會比西歐其他地區歷史更長，也更活躍，很容易區分國王與國會（貴族院）合體的時候才是政治上的國王，不在國會的狀況下則是肉身的國王。[4]
圖1 Ernst H. Kantorowicz, The King’s Two Bodies (1957)封面。
Kantorowicz的門生之一R. Giesey則指出，相較於英國，法國的法學者解釋的方向則是混淆政治與肉身的2個國王，導致職務與擔當者的對舉消失。這一方面使得法國在國王肉身死亡時，更重視使用象徵來表達國王生命的持續，另一方面卻使得在世的國王被述說成如同真的是「萬歲」。Giesey分析描繪1422年查理六世國王送葬儀式的畫作時，發現不僅國王的芻偶被放在棺木上方，彷彿肉身一般，扶棺的4位高等法院 (Parlement) 院長為了表達來自國王的司法權並未中斷，不服喪換穿黑色衣著，而是繼續穿紅色法袍。[5]
圖2 查理六世送葬隊伍，根據僧人Jean Chartier著《查理七世朝編年史》(Chronique du règne de Charles VII)，描繪1422年的葬禮。BNF Mss. fr. 2691, f. 11.
此處的重點不是法國學說如何將兩個身體之分導向國王的專制，而是主權連續性的表達方式，逐漸外溢到負責打理國王法律事務的司法大臣。上一篇拙稿 (https://goo.gl/UUisRR) 曾經提及，這些高等法院的著袍貴族是靠著法律知識與鬻職制取得特殊地位。當然他們繼續穿著法袍的行為不僅是法律上有根據，或許也具有表彰自身特殊地位、藉此在封建政治中鞏固地盤的自利意義。但有趣的是，法國大革命前1年匿名出版的《法國司法官職》(Etat de la magistrature en France) 中不精確地傳述，15世紀的司法大臣、法蘭西尚書 (Chancelier de France) 祝文奈爾 (Guillaume Jouvenel des Ursins, 1400-1472) 曾經為3位國王（事實上只有1位）服喪，
圖3 傅凱 (Jean Fouquet) 作，祝文奈爾肖像。出處：維基百科編輯者翻拍自羅浮宮藏品。
「但是根據最終勝過一切的習慣，也就是往往比法律本身更有力的習慣，司法大臣不應該再服喪，也不該再參加國葬。人們過去無疑相信，承擔著法律所有威嚴的人應該與法律一樣長生不死，而司法既然是王土的命脈，任何可能與死亡相提並論的事情都不應該擾亂至高立法者的機關與法律代表人（按：司法大臣）的寧靜。」(p. 7 https://books.google.com.tw/books?id=c1yvqc80BswC&lpg=PA7&hl=zh-TW&pg=PA7#v=onepage&q&f=false)
表彰在司法大臣這個職務上的主權連續性，不僅是象徵，也落實在他的職責中。司法大臣總理國王的所有司法職務，領導樞密院與襄贊國王的各個會議，並且是「國王之口」。他的主要工作是起草法令，與監督司法工作依法令進行。由於樞密院只進行今日所謂的法律審，上訴至樞密院的機會也很小，因而在審判案件的時候，司法大臣只有名義上是審判長。尤其是17世紀路易十四在位期間，國王本人重視古今法律的整理（當時也稱之為今日譯作法典化的codification），司法大臣的重要性因此大為提升。在國王被想像為長生不死的政治神學下，法律的整理工作仍然重視延續傳統。因而司法大臣需要關注的法源遠及過去數百年尚可考證的君王留下的資料。
四、大革命的變與不變
法國大革命雖然毀滅了舊時代的司法制度，但主要遭到打擊的對象是前高等法院。1799年波拿巴政變以後，法國國家分配法律事務的方式逐漸成形。除了本文不能詳細討論的法院以外，法國將前述的3種法律事務工作都加以集中化。
其中，法案起草與制定命令規則的工作，被交給存續至今的諮政院 (Conseil d‘Etat) 顧問部門。這個機關的特殊性在於承襲了專制時期樞密院的角色與功能，不能獨立與外界往來，僅能是過去的國王、後來的執政官們與皇帝的幕僚機關。波拿巴將主要是具有法學教育背景與行政經驗的精英集中到這個機關，使他能以一貫、有系統、考慮行政慣例的規則進行獨裁。今日的諮政院顧問部門仍然享有比各部會更高的信譽。除了會派出內部人員到各部會提供施政意見以外，在部會草擬法案、命令或規則時，也會考慮與其他現存法令的整合性以及機關風土對可行性造成的影響。
有關訴訟工作的集中化，最初是由與法官同屬司法官 (magistrat) 的檢察官 (procureur) 除了追訴犯罪之外，並代表政府監督法院民、刑事判決的作成。專制時代君主主權的連續性，到了革命之後雖然被共和政治體的連續性所取代，在法律技術上十分類似。檢察官被賦予代表公益的任務 (ministère public)，除了在刑事第一審的任務以外，更重要的是在民、刑事的二審與三審，提供法官獨立的法律意見。檢察官在提供這種法律意見時，代表的是法律作為整體。波拿巴任命的第一位廢棄法院檢察總長是革命前即擔任律師、革命期間發揮法律專長，參與處理所謂封建財產問題的梅爾朗 (Philippe-Antoine Merlin, 通稱Merlin de Douai) 。他也是一套發行了5版的大型法學百科全書的主要（或是唯一的）作者（其中第4版第1卷http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k5510429b）。而檢察官的角色與運作方式，1831年後被複製到前述諮政院的爭訟部，也就是現在作為最高行政法院的部門。因此，除了普通（民、刑事）審判權與行政審判權的區分，法國早在19世紀前半就已經完成了集中型的法律事務制度。最重要的法律事務人員並非單一首長，而是諮政院的諮政官 (conseiller d‘Etat) 與中階以下的調查官 (maître des requêtes) 及視察官 (auditeur)。後二者成為培養高階行政官員的搖籃，使得法國的上層官僚長期共享相似的經驗、思考方式與價值觀。
五、比較：德國與美國
法國的諮政院並非完全創新，而是改良自國王的樞密院。因此西歐王侯身邊幾乎都能找到類似的機關。在德語地區各邦，普魯士在1808年Stein男爵推動的改革下率先加以模仿。其他西南各邦也有類似的動向。然而德語地區各邦的諮政院，不如法國是完全以服務於國家利益的官員組成。德語地區各邦由於專制君主與封建社會結構仍然相當穩固，諮政院的角色更接近王族內閣，而非具有專業功能的幕僚組織。因而在19世紀陸續制定憲法後，不僅這個機關在憲法上的角色介於君主、行政權、與立法權之間，輿論普遍批評德國式諮政院是體現「君主（壟斷立法）原則」的反民主制度。[6]不僅普魯士的議會與諮政院爭奪立法權，日後統一的德國也並未設置全帝國或聯邦級的類似機構。
今日的德國仍然缺乏在聯邦層級統整上述三項法律事務工作的安排。每一個主管事務的部會仍然享有在權責範圍內提出法案與制定命令及規則的權力。總理也僅能下達原則性的要求。這當然難以避免政府各部會成為多頭馬車的風險。然而在法令中，僅有對聯邦憲法法院以及聯邦行政法院的訴訟，有明文的安排。在聯邦政府涉及憲法爭訟時，依聯邦部會共通處務規程 (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, GGO) 第35條第1款、第6款與第7款，由主管部會代表進行訴訟，由內政部與司法部支援。在行政訴訟中，則是依聯邦行政法院法第35條至第37條的規定，設置聯邦利益代表人與邦的利益代表人，作為專業的訴訟團隊，與主管機關的官員相配合。然而這些代表人的權限與地位都顯然低於法國諮政院負責類似工作的人員。
在美國的情形，美國早在建國初期的1789年制定的《司法機關法》(Judiciary Act of 1789, ch. 20, 1 Stat. 73) 最後的第35條最後一句規定了合眾國必須設置一位”Attorney-general”。從條文的規定看起來，這個職務在當時比較適合被譯作「總律師」。因為擔任這個職務的人必須要嫻熟法律 (learned in law)，工作包括了在最高法院提出刑事告訴、進行合眾國在最高法院的一切訴訟、應總統要求提供有關法律問題的建議與意見、以及應部會首長要求回答對任何可能與該部會相關的法律問題。
圖4 1789年《國會年鑑》附錄中的司法機關法。出處: Library of Congress.
當時的合眾國總律師不僅待遇只有部會首長的一半，也沒有任何幕僚。那個時代的美國律師業與法學教育都還不甚發達。行政機關實際上是按需求在各地聘僱律師，或者由官員直接指揮聯邦政府派在各地的律師進行訴訟。與歐陸的非律師身分文官相當不同。
今日的美國司法部要到1870年才成立。司法部部長雖然保留了Attorney-general的名號，實際上卻成為一個政務官。因為「嫻熟法律」的資格要求被改訂到另一位Solicitor-general、也就是代表聯邦政府在最高法院進行訴訟的聯邦訟務長官。於此同時，司法部的編制逐漸擴大，成為可以指揮更多在政府工作的律師進行訴訟，以及提供總統或其他機關法律意見的法律事務統合機關。文獻上關於司法部的成立，過去往往聚焦在南北戰爭後大量增加的訴訟。不過近期卻有研究指出，當時的國會比較關心的是抑制外聘律師的大量開銷。這個目標間接促成了聯邦政府法律事務的集中化與專業化。然而，美國的行政機關推動法案以及自行制定命令或規則時，儘管有總統作為統合機關，仍然是以主管部會的意見為主。
若是將上述3個國家的法律事務工作安排整理為下面的表格：
採取集中型的政治體，最徹底的案例是法國。法國不僅重視制定規則前的法律專業工作。這使得法令的系統性較高，也壓縮了法院的解釋空間。這種政治體的司法部或法務部主要的職責是控制司法官與管理監獄。至於採取分散型的政治體，例如美國與德國，難免因為業務主管機關的本位主義，各行其是，導致法令的矛盾或不一致。美國因為中央權力的擴張，陰錯陽差之下將訴訟工作集中到單一的機關。因而在行政與司法的連動下，事後促成法令解釋的一致性。德國則因為連聯邦級的終審法院都分為5所，聯邦政府在憲法訴訟與行政訴訟進行的整合範圍也有其限制。也許正因為RD、RM工作的安排屬於分散型，美國與德國都在20世紀中期就先後制定了共通的行政程序法。法國的諮政院則由於在法令制定前、與發生爭議後都扮演重要的角色，至今仍然沒有行政程序法，而是繼續由判決與公益代表人的法律意見共同形成的判例法維繫行政事務的法律秩序。
六、東亞的經驗
19世紀末的日本借用了法國的集中型設計，來服務當時菁英追求的大國家理想。岩倉使節團的年輕官員在訪問了經歷戰火的巴黎後，對於對普戰爭失利、又經過巴黎公社的破壞，卻能快速恢復社會秩序的法國感到非常好奇。其中一位注意到高效能的法律工作可能有助於建立國家的年輕官僚，是日後不僅成為內閣法制局長官，也左右了明治前半包括條約修正談判等重大事件的井上毅 (1843-1895)。從1873（明治6）年5月成立的太政官法制課起算，逐漸由類似諮政院顧問部的法案起草、審議機關，擴大至包括從法制課分離的行政訴訟受理單位。特別是在1885（明治18）年，隨著日本的內閣制度成立，內閣法制局成為了「日製諮政院」。政府各省的法案都必須經過內閣法制局的審議，方能向內閣提出。盟軍佔領期間，因為認為戰前的內閣法制局名為審查法案，事實上已經介入政策形成，所以將其廢除，並且將原本只是主管法官與檢察官人事以及監獄的司法大臣，改制為混合了美國當時司法部長與聯邦訟務長官這2種角色的法務大臣。只是美軍一撤離，日本政府就立刻恢復了內閣法制局。但是於此同時，卻保留了法務大臣可以在法院代表政府訴訟的新權力。再加上戰後的日本法院審判權一元化，不再有普通法院與行政法院的區別。這使得日本在3項法律事務工作上比法國的集中程度更高。
圖5 明治時期日本內閣法案文書一例。可以看到下方有內閣法制局局長用印。當時的局長是末松謙澄。（圖片來源：日本國立公文書館）。
中國雖然在20世紀初清治末期與1947年制定憲法後打算借鏡日本、間接模仿法國。不僅晚清就已經出現設置法制局的倡議，從中華民國元年開始，也有直屬大總統或國務總理的法制局，在極短的時間內制定當時的新政府需要的法律。中國國民黨的國民政府雖然在1927年5月到9月間，設立中央法制委員會，同年6月到1928年12月間又在國民政府設立法制局，局長是日後在台灣擔任中央研究院院長的王世杰。他進用的一位留日歸國學人就是雷震。當時雖然因為設立作為專業立法機關的立法院，使得法制局很快遭到裁撤。但是在中華民國憲法公布後的1947年2月，即將行憲的國民政府再度宣布將成立法制局。只不過似乎是在編制與人員都無著落的情形下，1949年後控制範圍萎縮到台灣周邊的中華民國政權未再提起這個計畫。
此後由於中華民國政權的威權統治、人員素質、與財政條件，幾乎無司法獨立可言的窘境使得台灣社會對前司法行政部的注意力僅及於這個機關對高等法院以下法官與檢察官的控制。雷震曾在1959年2月1日《自由中國》第20卷第3期第84至90頁、主標題為《各級法院應不應該隸屬於司法院》 （https://myspace.sinica.edu.tw/public.php?service=files&t=7674747eaeeb0e1b40ef1bb1b8ab7ab8）的評論中，深入分析與批評了當時的制度與現實等2個層面的問題。可惜的是，隨著雷震入獄與逝世，1980年代以後，即使是台灣社會的所謂進步或自由勢力，已經遺忘了雷震的批評，並且接受了繼續控制檢察官、同時也更有效掌握調查局這個武裝組織的法務部。台灣的法務部長，與其像是西方式國家的司法部長或大臣，毋寧讓人覺得更類似傳統中國的刑部尚書。
七、問題不在制度，而是法學教育
經過上述比較，讀者應該不難發現萊因河兩岸的政府，在集中化政府的法律事務工作這一點上，居然有天壤之別。然而，台灣讀者可能對三種法律事務工作不易協調的德國法治更有信心。當然這無法削弱集中式制度的優點。只是也提醒著人們，即使是法國的集中式安排，也需要其他的條件才能成功。
本文猜測，最重要的因素或許是法律人人口的規模。如果只觀察民選公職，44位美國總統之中有26位曾經取得律師資格。英國國會的統計 (https://kamatiam.org/wp-content/uploads/2018/04/CBP-7483.pdf) 顯示1979年到2015年間，前一份工作是出庭訴訟的大律師 (barrister) 或事務律師 (solicitor) 的國會議員合計起來，一直占下議院議員總數的10%至15%之間；一份學界的統計 (https://www.lawgazette.co.uk/news/legal-background-is-ticket-to-seat-in-new-parliament/5048967.article) 或許是納入了從其他民選公職進入下議院的議員們更早之前從事的工作，指出2015年當選的議員中，有法律背景的人數比2010年成長了40%，達到119位，是總員額650位的18%左右。德國從1949年前西德時代起到統一後的1998年間，聯邦政府內閣閣員中一直有25%到50%是通過2次國家考試、可以出任法官、檢察官或高階文官的所謂完全法律人 (Volljuristen)；特別是1980年代以後幾乎都在50%左右；因而許多文獻懷疑，不僅是文官群體，部會首長也有某種｢法律人壟斷」(Juristenmonopol) 的現象。[7] 法國則是自從大革命時，就有大量的法律人投入政治。在1789年制憲國民議會的648位代表中，各種法律職業與背景的代表超過3分之2，合計達到466位。[8] 尤其是律師從政現象的普遍程度，更使得第三共和經常被稱為「律師共和國」。
總結而言，邱太三先生或任何一位法務部部長的去留事小， RD、RM、與L等3項法律事務工作任何一項若是能夠更一致、更有系統，對於行政的品質與公眾對政府的信任，應該都會有正面效應。然而，這些工作需要有數量足夠的法律人來進行。但在這之前，又必須先建置充足的法學教育資源。而這一切都需要時間。
托克維爾對西方統治權力實踐經驗的一則見解，值得台灣與所有追求殖民治理體制翻新升級的政治體參考。「在文明國家」，當時匿名的托克維爾寫道，「治國的強人身邊，幾乎總會有一個法律人；他的工作是調節並嘗試讓君王恣意與不一致的法令彼此相容」；他接著表示：「思考君王的理念，但卻忽視了法律人的角色，那只會認識到強權的片面；想要看到全局，就得同時想到這兩者」。[9]
註腳
[1]憲法第56條，憲法增修條文第2條第3項，行政院組織法第10條第1項，國家安全會議組織法第4條第1項。
[2]中央行政機關組織基準法第3條、第21條。
[3] Bruno Latour, The Making of Law: An Anthropology of the Conseil d’Etat (Cambridge: Polity, 2010), pp. 246-247.
[4] Ernst H. Kantorowicz, The King’s Two Bodies. A Studies in Medieval Political Theology (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2016).
[5] Ralph E. Giesey, The Royal Funeral Ceremony in Renaissance France (Geneva: Droz, 1960), p. 56.
[6] Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, v. 3 (München: Beck, 1988), p. 113.
[7] Udo Kempf & Hans-Georg Merz, eds., Kanzler und Minister 1949-1998: Biografisches Lexikon der deutschen Bundesregierungen (Opladen: Westdeutscher Verlag, 2001), p. 16.
[8] Lemay Edna-Hindie, “La composition de l’Assemblée Nationale Constituante : les hommes de la continuité ?,” Revue d’histoire moderne et contemporaine 24, no. 3 (1977) p. 347.
[9] “In civilized countries, by the side of a despot who governs, there is almost always a lawyer, who regularizes, and strives to render consistent with one another, the arbitrary and incoherent decrees of the monarch…He who conceives the idea of the prince, without that of the lawyer, sees only one of the aspects of tyranny; to conceive it as a whole, it is necessary to contemplate them both at once.” Alexis de Tocqueville and John Stuart Mill (trans.), “Political and Social Condition of France,” London and Westminster Review 25 (1836), p. 161.
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吳宗謀／法務部是什麼？可以吃嗎？
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