吳宗謀（中央研究院法律學研究所副研究員）
韓國在12月3日深夜到4日清晨間短暫戒嚴。民進黨立法院黨團的社群網站帳號發表了一則意見。這則意見被分屬不同政治立場的閱聽者解讀為支持戒嚴，並且被發文帳號刪除。
距今5年前，筆者有幸曾在國家人權博物館發行的《向光》雜誌上發表了一篇短文，分享筆者關於如何敘述戒嚴經驗的一些想法。[1]近日的新聞報導與輿論中出現了一些不約而同的共鳴。[2]越來越多人知道，隨著「台灣」定義不同，「戒嚴」會指涉不同的起迄時間，與不同的生活經驗。相對於此，可能在韓國事件以前，很多人會以為，「戒嚴時代」已經結束，戒嚴法應該早就不存在了。若非戒嚴法修正在立法院成為話題，恐怕很少人知道，戒嚴法不但仍然有效，內容更是從1949年1月以來始終如一。
筆者想要冷飯熱炒的原因，是希望提醒：戒嚴一種工具，是由法律組織起來的國家（請理解為治理體制）這個政治形式特有的工具。戒嚴這個工具的威力與其危害是一體兩面，端視一個社會是否懂得安全正確的使用方式。戒嚴造成傷害甚至災難，問題可能出在戒嚴，或是出在使用它的體制。就如同台灣的名產交通事故一樣，問題有時出在車輛或道路的缺陷，有時則是出在駕駛身上。
因此，筆者建議，使用「戒嚴時代」指稱中華民國政權的威權統治時期時，要意識到這僅是一種借代，也就是以偏概全。在台澎金馬的威權法律體制中，戒嚴只是一個部分，甚至是可有可無的選配項目。1949年以後台澎金馬的戒嚴，最大的錯誤在於民主控制機制失效。動員戡亂時期臨時條款架空了憲法本文，將行政權集中到總統。人民可直選的立法院與國民大會，依司法院釋字第31號不改選。由國民大會選舉的總統，就算改選也是玩假的。另一方面，戒嚴固然壓制公民的政治自由，但如筆者曾在他處提及，至少「黨禁」不在戒嚴令禁止之列，而是因為其他原因成為事實。[3]
「戒嚴70周年」從何說起？
中華民國政權目前實際統治的範圍──以下簡稱台灣──據說一度是世界上施行戒嚴時間最長的空間。最常聽到的說法，是台灣本島、澎湖、與附屬島嶼，從1949年5月20日起，到1987年7月14日深夜為止，戒嚴長達38年又56天。一直到了21世紀初，從1963年起戒嚴到2011年的敘利亞，才陸續打破了這個紀錄。
戒嚴與解嚴影響了好幾代台灣居民的生命。弔詭的是，也許正因為如此，兩者的意思單一，分別指「那一次戒嚴」，與「那一次解嚴」。「那一次」重要到了成為唯一一次。但是，從下列4個角度來看，這樣的理解都值得商榷。
圖1：《台灣新生報》刊登的台灣省戒嚴令。新生報似乎將「戒字第1號」誤植為「嚴字第1號」。
第一、戒嚴令施行的空間
如《戒嚴令》第1條所示，《戒嚴令》只針對當時中華民國政權所稱的台灣省。而《解嚴令》的標題與唯一一條內容則載明，解嚴的範圍是台灣地區。眼尖的讀者會注意到兩點：（一）「台灣省」與「台灣地區」是否一致？（二）屬於福建省的金門與馬祖等地狀況，似乎與台灣省有所不同。
關於第一點，由於缺乏明確的法令定義，若是根據1957年公布的《戡亂時期台灣地區入境出境管理辦法》第3條，「台灣省」的範圍似乎比較大，相當於「台灣地區」，再加上軍隊駐守、一般民眾不能任意前往的島嶼。
至於第二點，中華民國政權下，福建省沿岸的金門、馬祖、東引、烏坵等島嶼，則最慢從1948年12月10日起，就因為《戒嚴令》，被劃定為警戒地域。1949年7月7日的《戒嚴令》，將整個福建省劃定為接戰地域。
這些島嶼在第一次有機會解嚴，是1991年5月1日動員勘亂時期終止時。可是就在同一天，金門與馬祖的防衛司令部仍然宣布了臨時戒嚴。立法院並在同年6月1日追認。金、馬等地的戒嚴狀態，表面上持續到1992年11月6日。翌日起施行的《金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例》，仍然授權軍方管制入出境。一直要到1994年5月12日深夜，這項管制才解除。
圖2：中國時報報導終止動員戡亂與金、馬臨時戒嚴。
第二、宣告戒嚴的手續是否完成，已經無可稽考
監察院因為謝聰敏先生等人的陳情，在2010年提出了一份調查報告。[4]根據這份報告，除了1949年5月19日的《戒嚴令》以外，中華民國的中央政府在1949年11月，也準備宣告台灣省戒嚴，並且劃入接戰地域。
然而監察院發現，這兩則《戒嚴令》，可能有手續不完備的問題。中央政府的戒嚴案，是1949年11月2日由行政院會議通過，同月22日發咨文給立法院。問題是當時的代總統李宗仁在同月20日出境，抵達香港。因此這一則《戒嚴令》，可能缺少了總統簽署公布這一道手續。相關的公文，據說也已經全部留在中國大陸了。至於1949年5月20日起實施的《戒嚴令》，固然是依據《戒嚴法》第3條關於臨時戒嚴的規定所發布的。然而同一條的第2項也要求，宣布戒嚴的軍事長官應該「迅速按級呈請，提交立法院追認」。監察院發現，行政院早在1959年，就已經注意到上述追認手續「無可稽考」。
一則《戒嚴令》可能缺了總統簽字，另一則則是不知道公文流程跑到哪裡了。兩則都欠缺完整的手續紀錄。
第三、戒嚴以前，已經是軍事政府統治
西方式法制下的戒嚴特徵，以法國《1791年7月10日法》為例，是文民組成的政府聽命於軍事長官的指揮，甚至職權的一部分或全部遭到軍隊的取代。如果從這個角度來看，1949年5月20日以前，台灣、澎湖等地至少曾經有兩次處在軍事政府的統治底下。
圖3：法國《1791年7月10日法》。主旨與台灣現行法「要塞堡壘地帶」相近。底線為本文所加。
「戒嚴」不是外來語。這個詞至少在中國明代就已經出現了。《正字通》記載：「敵將至，設備曰戒嚴。敵退，弛備曰解嚴」。這個解釋以武裝戒備程度的高低，來區分戒嚴或解嚴。換句話說，戒嚴沒有特定的制度意義。
至於中華民國體制下的戒嚴法，從1912年12月16日起就沒有很大的變化。其規定的內容與日本1882（明治15）年的《戒嚴法》相當類似。而日本的《戒嚴法》，應該參考了同時代的西歐制度，讓早已存在的漢語詞彙「戒嚴」取得不同的意義。不同於1949年時施行於台灣的《戒嚴法》，並未解釋戒嚴的意義，日本《戒嚴法》（日語漢字名為「戒嚴令」，1882年第36號布告）第一條將自己定義為「戰時或事變時以軍隊（按：原文使用漢字「兵備」）警戒全國或一地方的法律」。由臨時大總統孫文公布的中華民國1912年《戒嚴法》第1條，則規定「遇有戰爭或其他非常事變，對於全國或一地方，需用兵備警戒時，大總統得依本法宣告戒嚴，或使宣告之」（標點為本文所加）。
如前文所提及，宣告戒嚴的空間分成兩種，分別是接戰地域，與警備（1912、1926年版）或警戒地域（1934、1949年版）。接戰地域的「地方行政事務及司法事務，移歸該地最高司令官掌管，其地方行政官及司法官應受該地最高司令官之指揮」。警戒地域則只有「地方行政官及司法官處理有關軍事之事務，應受該地最高司令官之指揮」。換句話說，戒嚴的前提，是已經有非軍人負責的行政與司法制度在運作中。也就是有文民政府進行統治。
圖4：中華民國的第一部戒嚴法（部分）。
從這個意義出發，不考慮是否有宣布戒嚴的形式、以及國際法上的差異等議題的話，1895年日軍與中國辦理主權移交後入侵台灣，以及1945年10月以後，由中華民國與美國共同接管時，台灣、澎湖等地都進入了軍事政府的統治下。
1895（中光緒21、日明治28）年，中國與日本在6月2日完成台灣主權移交，6月17日，台灣總督府在台北舉行始政式。然而台灣民主國等各地武裝勢力，仍先後與日軍交戰。同年11月11日，台灣總督樺山資紀對部屬發布全島平定的訓話；18日並將這個消息回報給東京的大本營。隔年4月，台灣開始實施民政，軍事政府總共持續了8個多月。
至於1945年，中國與美國共同代表聯合（同盟）國，接管日本統治下的台、澎等地，在10月6日對台灣總督府發出關於移交工作的備忘錄，透過台灣總督府進行間接統治到25日的公開儀式為止。[5]此後由陳儀所領導的台灣省行政長官公署、以及台灣省警備總司令部這兩個機關，進行直接的軍事統治。由於1952年舊金山和約生效以前，戰爭仍未結束。因而中國官員在台、澎等地，就如同美軍在日本本土一樣，是代表盟軍進行占領。從這個角度而言，台灣進入軍事政府統治下的時間點，可以提前至1945年10月25日或6日。
第四、這不是台灣、澎湖等地有史以來第一次進入戒嚴狀態
日本《戒嚴法》在1890年11月29日日本行憲以後，仍然繼續有效。不過，日本統治台、澎初期，日本本土的法律，除了涉及在台日本人的部分以外，原則上不直接在台灣施行。如果要在台灣施行日本本土的法律，需要額外的手續。1897（明治30）年4月16日，日本政府應台灣總督府的請求，將日本本土的戒嚴法延伸到了台灣。
雖然台灣居民與日軍的武裝衝突，從1895年12月起持續到1902年為止，然而這段期間並無正式宣布戒嚴的歷史資料。[6]台灣第一次施行《戒嚴法》，是因為日俄戰爭期間準備迎擊俄羅斯的波羅的海艦隊，而宣布從1905（明治38）年4月14日起，澎湖馬公一帶為接戰地域、實施戒嚴。5月13日，台灣本島全島與沿海，也被指定為接戰地域。5月27日至28日間，日本海軍在黃海海戰取得關鍵勝利。陸軍先遣部隊則在7月7日入侵庫頁島。台、澎兩地隨之在7月7日同一天解除戒嚴。
值得一提的是，1905年時，日本雖然在台灣實施戒嚴，但是日本統治全期，台灣的在地漢民族（本島人）從未遭到現役軍人擔任法官的法庭審判，更遑論受到軍事法院管轄。這在1905年戒嚴期間，也不例外。[7]
當時台灣總督府的制度已經初步建立，由現役將官擔任總督，行政機關的運作相當依賴武裝警察。關係到大多數漢人生活的土地調查已經完成，而原住民居住地區，仍未完全落入日本掌握。無論是否戒嚴，當時的台灣、澎湖都還在軍警主導的殖民統治下。
圖5：1897年台灣總督府府報公布戒嚴令施行於台灣。
展望
質疑「戒嚴70周年」的計算方式，並不是為了餖飣考證。在積極的意義上，辨明戒嚴的意義，是學習用正常國家的觀點思考的第一步。
解嚴以來，台灣社會追求民主、憲政主義、法治、與人權等價值。這些都是國家的光明面，也容易獲得支持。然而光明面的價值，伴隨著黑暗面的基礎建設。近200年來，最普及的建設方案，就是西方式「國家」 (state)。而且是作為治理體制意義、非國際法意義的國家。這個國家的重要特徵之一，如德國學者韋伯的經典說法，是壟斷正當的強制手段──不僅能強制，還要讓人認為正當。
「戒嚴」是中華民國體制實施威權統治的工具。然而稍加深究卻不難發現，這個體制在20世紀的大多數時間裡，連合法戒嚴都有困難。中華民國體制訴諸戒嚴，恰恰因為它在20世紀大多數時候是個弱國家。尤其它在中國大陸時期，成為了「失敗國家」。儘管如此，這個體制追求的仍然是「國家」，而不是任何其他的治理形式。如果輕易將戒嚴代換為意義廣泛的「威權統治」或「人權侵害」等等，恐怕將錯失真正重要的教訓。該結束的是連戒嚴本身都疑似違法的戒嚴時期。《戒嚴法》本身仍是有效法律。該反對的是20世紀中華民國政權失敗的建國方式，而不是「國家」這個重要的基礎建設。未來的台灣，還得多加把勁。
彩蛋
戒嚴法的存在是否仍有意義，是否應修正等問題，不是《歷史學柑仔店》的守備範圍。不過筆者可以提供一則政府內部討論戒嚴的傳聞，以拋磚引玉。這則傳聞是由目擊者直接向筆者與其他幾位仍健在的朋友們轉述。有興趣的朋友或許還能進一步求證。
時間要回到2003年4月，當時台灣爆發了嚴重急性呼吸道症候群 (SARS) 的疫情。當時筆者正在台北市博愛路上的國防部所屬單位服役中。當時的國防部長是湯曜明先生（已故），他曾在參謀總長任內指揮921大地震的搶救工作，執行了憲政史上最近一次的緊急命令。國防部SARS防治中心曾討論到疫情惡化、台北宣布戒嚴的情境。傳聞湯部長詢問職司首都衛戍的憲兵司令余連發中將，一旦宣布戒嚴，憲兵要如何應對；司令只能立正站好，答不出來。倒是與筆者同時聽到這則傳聞的一位上司，曾服務於警備總部，立刻說出了幾項可能的任務。
無論傳聞是否能獲得證實，台灣面對的問題可能不是會不會再度戒嚴，這樣是否傷害民主。毋寧挑戰更為現實：縱使宣布戒嚴，誰還知道如何執行軍事接管？就算有人知道，有足夠的兵力可以執行嗎？但願台灣永遠不需要驗證政府是不是已經想清楚了。
註腳：
[1] 吳宗謀，〈「戒嚴70」從何說起？〉，《向光》1（2019年11月），頁8–11。
[2] 例如林冠瑜，客座評論：民進黨該道歉、台灣人該談戒嚴，德國之聲（2024年12月6日），https://p.dw.com/p/4np0S（最後閱覽：2024年12月10日）。
[3] 吳宗謀，你所不知道的黨禁，台灣法律史學會部落格（2015年6月5日），http://legalhistorytw.blogspot.com/2015/06/blog-post.html（最後閱覽：2024年12月10日）。
[4] 派查字號：0980800437；99司調40號。
[5] 蘇瑤崇，〈論戰後（1945-1947）中美共同軍事佔領臺灣的事實與問題〉，《台灣史研究》23:3（2016年9月），頁100。
[6] 藤井志津枝（傅琪貽）教授曾簡略提及，1897（明治30）年5月8日，台灣漢人居民選擇國籍的最終日（「住民去就決定日」）當天，乃木希典總督宣布了戒嚴。當天發生了陳秋菊、詹振等人攻擊大稻埕的事件。台灣總督府事後向中央政府回報時，只提到事前已經嚴加戒備，並未涉及法律意義的戒嚴。藤井志津枝，〈1904-1905年日露戦争と台湾〉，《問題與研究》37:2（2008年4-6月），頁112。JACAR（アジア歴史資料センター）Ref.A04010037200，公文雜纂‧明治30年‧第24卷（国立公文書館），https://www.digital.archives.go.jp/das/image/M0000000000000232638（最後閱覽日：2019年8月15日）。
[7] 但傳聞1945年蘇澳漁民陳榮標等人被控間諜一案是由軍法管轄。向山寬夫，《日本統治下における台湾民族運動史》（東京：中央経済研究所，1987），頁1272。
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吳宗謀/一則關於戒嚴的舊文
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